权力游戏-第93部分
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克劳也担心苏联会作弊，这在“弹道导弹零方案”的情况下会比现在更加严重。现在美苏双方各拥有一万枚弹头，假如还隐藏了100枚，这只是些微的差距。然而，假设当双方都没有弹头的时候，被隐藏的这100枚弹头就是一个极大的威胁。
克劳读完四页反对的报告，最后语重心长地告诉总统：“作为阁下主要的军事顾问，我不建议你提出此项议案。”
武器管制暨裁军的艾德曼也表示反对。他说“弹道导弹零方案”是不明智的，因为建立新武器取代现有的吓阻武力，所需的成本太过昂贵，而且在政治上难以令人接受：“在和平时期建立最大规模的军事武力，以达成历史上最大规模武器管制协定，是行不通的。在人们心目中，这是完全不同的两码事。”
随后，英国首相撒切尔夫人告诉里根欧洲盟国对“弹道导弹零方案”的看法，并且教白宫在11月15日发出公报。公报很明显地省略“弹道导弹零方案”。经过一段时间之后，“弹道导弹零方案”就胎死腹中了。替代的是里根和戈尔巴乔夫同意在1987年12月删除中程与短程核导弹，此构想较为合理，它源自于里根在1982年的提议。
由“弹道导弹零方案”观之，一如就战略性防卫武器和伊朗军售案，枚关重大的国家政策的制定是由上到下，避开了谨慎思量及政策赛局中偶尔的死结。
一般而言，政策的形成过程是由下往上，官员们审慎检视每一个备选方案，剔除拙劣的想法，评估较佳方案的结果。总统则应知会每一个重要部门的专家，给予高级政策顾问时间作全盘的考量，然后将结论呈交总统。但是，里根喜欢乌托邦式的政策——绕过内部长久的讨论——然后大力宣传他的想法，至此幕僚就难以修正或推翻了。一旦里根宣布他的计划，该计划就成为忠诚的试金石，而压抑内部正反意见的讨论。里根的决策风格比较像是君王作风，不像是一位20世纪末期的总统。
无论里根或其他总统单方面作决策时，同僚会很高兴由他随心所欲，但是，没有一位领袖能够长期避开体系。在雷克雅未克会议后，里根的“弹道导弹零方案”即告作罢，至于战略性防卫武器，最终的政治判决则有待下一任总统了。由尼加拉瓜游击队战事和伊朗军售案观之，里根竟然以偷天换日的方式执行他的政策，而且以国家安全会议替代国会。结果国会不仅给了总统颜色看，还在他提案增加新军援时又加以阻挠。
任何一项外交政策，如果没有经过广泛的政策参与，是不可能维持长久的。抄小路的外交政策赛局有违民主程序，因为“走后门”必须欺骗和隐瞒。这在我们的政治体系中是无法容忍的——尤其是当秘密政策完全违背国家公共政策的时候。
众议院伊朗军售案调查委员会主席汉弥顿宣称：“假如政府官员在国会之前做证时，宣称对他们所知或所应知的事情不知情，并在重要关节欺瞒国会玩文字游戏，我们绝无法增进美国的利益。”他又说：“假如国会无法信任总统代表的说词，国会就无法扮演好宪法所赋予的角色。假如总统企图秘密执行政策，而且他的代表误导国会与美国人民，则他将无法维持他的政策。”
面对国会的责难，里根的核心幕僚之一——前国家安全顾问麦克法兰作了回应。他事后承认在援助尼加拉瓜游击队秘密作战是犯下严重错误的，尤其是因为里根总统认为中美洲是制衡苏联影响力的关键所在。
麦克法兰说：“假如我们下如此大战略性的赌注，却以秘密行动作为政策核心就很不明智。首先，秘密行动永远无法获得充分的资源，以应付苏联全力支持的势力。依我所见，国会认为的秘密行动是应小心运用的一种方法，是政策的附属品而不是政策的根本。当然，更不是向苏联替身发动战争的工具。”
他又说：“其次的理由就是，如此的政策无法得到大众和国会的支持。假如你决定和苏联支持的代理人起冲突，你就必须得到美国人民和国会坚强的支持。然而，实际上一项无法公开讨论的政策是无法获得人民的支持的。”
第十七章 推诿游戏
第四部 权力的困境
第十七章 推诿游戏
1981年1月，里根就职的时候，政论家很喜欢谈五位下场不圆满的总统：肯尼迪遇刺陨命；约翰逊被美国人在越战中所受的创痛缠扰而引退；尼克松因为水门案和滥用权力而被迫辞职；被任命为总统的福特，因为特赦尼克松而注定失败；卡特遭到伊朗羞辱而受选民摒弃。这五件政治悲剧，夸张地说明了总统权力摇摇欲坠的情形。
但是如果只注意总统个人的不幸，就会忽略我们制度上的缺失。我们都知道，任何总统的权力都不如他在电视上看起来那样大。白宫的权力会流失，权力竞赛中的其他人物，不时会借越领导的角色。在国会方面；70年代初期的震荡，动摇了旧的权力结构。电视助长了新的政治文化和新的政治人物，他们既不尊重原有的政坛权贵，又不耐烦旧的权力渠道。新秀的独立，以及筹募竞选经费的新方法，都促成特殊利益政治的暴涨。这些离心力，瓦解了70年代政党的凝聚力，撕扯着旧制度的经纬。
尤其麻烦的是选民制造的分裂，形成了动弹不得的分裂政府。
他们经常把白宫交给一党，把国会控制权交给另外一党。宪法结构已经在行政和立法部门之间，安排了长期的斗争。麦迪逊认为让总统和国会各有不同的权力和选民，是因为“必须用野心来节制野心”。可是，我们这种制衡制度固有冲突，已经严重到30年来，政府因为分别由两党控制而陷于周期性瘫痪的地步。
让两党瓜分政府，是制造僵局的熔炉，除非国会和白宫都有异常睿智圆滑的领袖，通常，注定会陷于没有结果的争论中；斗争不管有多激烈，都无法决定长久的政策。年复一年，永无止地讨论一些劳神伤身的老问题：赤字、国防支出还是社会预算、武器管制、堕胎、自由贸易还是保护主义、海外军事干预、政府的规模与角色。
H。贝克说得好：“问题就像蛇一样……死而不僵。他们一再不断的重现。”
要使美国政府发挥作用，需要一个有效、持久的施政联盟。但是过去30年来，这种施政联盟，只会偶尔出现过，并未成为美国政治的常轨。美国近期的历史，就是一部一长期僵持与纷扰之后，偶尔穿插团结共事局面的经过。施政成立了一场政治橄榄球，双方球员在40码线之间，吃力地争球，触地得分却很少。
基本问题之一是我们没有多数党。过去民主党的新政联盟瓦解之后，共和党不能用稳固的多数取而代之。施政要有强大的政党才能使决策明确一致。但是民众鄙夷政党，不相信政党，宪法不提政党，立国先贤担心麦迪逊所称朋党结派的“危险弊端”及“邪恶组合”。
但是由美国历史来看，分权制度在单一政党长期掌握多数席，而制定并实施一贯的政策时，最有效率。但在实际上，连美国的开国元勋都很快地分裂成亚当斯…汉弥顿的联邦派与杰佛逊的民主共和派。
在美国宪政历史上的最初160年中，有80％的时间由有责任感的单一政党控制政府是常轨。只有1825年亚当斯；1849年泰勒，以及1877年海斯三位总统在就职时，国会完全或部分由他党控制，这三位都惨遭掣肘，但大致来说，我们的政府体制，是在政党统治下欣欣向荣，直到最近30年才发生变化。
以距离我们最近的6位总统为例：尼克松因为在国会两院都碰到民主党占多数的局面，结果他的对内政策经常碰壁，而在支出问题和他剋扣国会的拨款方面更是如此。福特在国会山过了一辈子，就任总统时，他告诉国会：“我不要和诸位有蜜月期，我要的是一个美满的婚姻。”可是福特经历的却是一场否决战；两年半之中他动用了69次否决权，许多还被国会推翻。里根在1981年获得大胜之后，一样得在1982年的税法和1983年的创造的就业机会法案上背弃诺言，而且必须在第二届任期中为预算和外交政策与国会力拼，尤其是在1986年民主党重行控制参议院之后。甚至连肯尼迪和卡特在国会两院均由民主党居多数的情况下，他们的施政获得国会通过的也不多，因为他们不善于纠集群力。
福特的贫乏政绩，逼得他在1980年年尾写道：“我们没有高高在上的总统，只有岌岌可危的总统。”
30年来，只出现两次由总统领导的大联盟。一个是1964～1965年约翰逊非常巧妙地引导民主党通过肯尼迪留下的立法议程和他自己的大社会计划。另一个，当然就是里根的保守联盟，它削减赋税，抑制政府的成长，使历史走向相反的方向。里根在推动1986年进一步削减税率的法案时曾经短暂重振这种光彩。在伊朗…尼加拉瓜游击队弊案爆发之前，里根已经使总统职位恢复生气，足以驳斥美国政府制度行不通的哀鸣。
但是同样使人惊讶的是，这样一位具有人望的总统，竟未能使他的施政计划形成制度。里根个人的崇隆声望并未使公众长期支持他对国防支出、社会安全、军援尼加拉瓜游击队或堕胎问题的立场。事实上，根据民意测验，里根担任总统期间非但没有把民众拉向右边，民众反而向左移动。主张大规模建设国防的共识已经消逝；支持政府在教育等方面积极干预的思想兴起；民众逐渐感到卫生、安全与航空公司方面，放松管制似乎已经过火了。
富兰克林·罗斯福使“新政”的福泽在美国制度中生根。里根不同，他没有树立另一种相反的贡献，那就是减少政府的措施，或使政策交给民间。他想把庞大的联邦计划转交各州却没有实现。简单的说里根几乎对所有行之有年的政府措施，都表示礼让，斯托克曼批评他只是“假装声讨政府开支，而不像他的外表那样积极。”
著名的新右派保守人士魏理奇也认为根本没有什么“里根革命”，但是他暗示真正的理由在于分裂的政府。
里根就任8年以来，民主党始终在众议院居多数，这些多数大部分都力图维持现况，或是在一些枝节上节制政府。里根担任总统的头一年，他的议案82％获得国会支持，虽然不如艾森豪威尔和约翰逊声势最盛的时候，但也是相当高的成功率。尽管他在改进连任中获得大胜，国会在1985年和1986年给予他的支持却降到60％以下，几乎比尼克松、福特两人最差时还要糟。1982年和1983年里根声望下降之际，在社会福利；MX导弹与增税方面达成了若干两党一致的妥协方案。但是此后，他在意识形态方面的大话和不肯退让的态度，磨砺了国会抗争的本能，使僵局恶化。
我的目的不是叙述里根的问题，而是说明这是我们制度本身的弊病。里根和国会的冲突，并不是从他开始，也不会随他结束。未来若是由共和党人担任总统，分裂政府的困境几乎无可避免。
政治学者桑魁斯特说：“美国体制容易造成僵局的倾向是无法避免，除非国家遭遇危机，根本不可能和谐共事。总统和国会注定要争执。国会接受总统的任何议案，都会提升总统的领袖地位。同样，总统批准国会的任何措施，等于承认对手的智慧。14年来分裂政府引起的冲突、争吵、紧张与僵持都是免不了的。”
桑魁斯特是在里根就职之前不久写这一段话。里根的两届任期，使过去36年中两党�
